近日，民政部起草了《儿童福利机构管理办法（征求意见稿）》，本所王永梅律师对该征求意见稿提出了立法意见，全文如下：

 

儿童福利机构管理办法（征求意见稿）

 

第一章　总则

第一条【立法目的】为了加强儿童福利机构管理，维护儿童的合法权益，根据《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国未成年人保护法》等有关法律法规，制定本办法。

（意见：目前中国需要建立完备的国家儿童福利系统，由国家承担“国家亲权”的责任，包括：建立独立的儿童福利行政管理机构、完善统一的儿童保护法以及专门的儿童福利预算。将所有的责任都放到民政部的身上，是不合理也不适当的。）   

 

第二条【调整范围】儿童福利机构是指民政部门举办的，为依法由民政部门担任监护人的儿童提供收留抚养服务的机构。

儿童福利机构包括按照事业法人登记的儿童福利院、设有儿童部的社会福利院等。

（意见：建议开放民间参与，让更多民间力量在民政部门的批准和监督下成立儿童福利机构。根据民政部门的登记，2010年全国孤儿数量已经达到71.2万人，而且其中80%为各类身患残障的儿童， 而截止2009年全国独立儿童福利机构仅为303个，共收养了儿童11.5万人。简单从孤儿人数和机构数量上就可以看出，仅仅靠民政部门举办、设立的儿童福利机构是远远不够的，因此，很多残障、实际处于无人监护、照顾的儿童都无法得到国家有效的抚养和教育。）

 

    第三条【管理职责】国务院民政部门负责指导全国儿童福利机构管理工作，拟定全国儿童福利机构管理政策，指导各地落实相关法规政策和标准规范。

县级以上地方人民政府民政部门是本行政区域内儿童福利机构的主管部门，依照有关法律、法规和本办法的规定，对儿童福利机构工作进行监督和检查。

（意见：需要一个独立的行政部门专门负责儿童福利和保护工作，可以是现民政部下成立专门部门，负责儿童福利、保护工作的监督、管理和最终责任制。同时应有专门的儿童权益预算，其中包括儿童救助、大病医治、残障康复、早期教育、留守儿童、流动儿童、意外安全保障、儿童远离侵害和虐待等）

 

第四条【基本原则】儿童福利机构应当坚持儿童利益最大化，依法保护儿童的生存权、发展权、受保护权和受教育权等权利,不断提高儿童生活、医疗、康复和教育水平。

儿童福利机构不得歧视、侮辱、虐待儿童。

（意见：需要有明确的针对歧视、侮辱、虐待儿童的机构和个人的处罚措施。实践中，很多机构和直接服务人员是由于技术、知识和资源的欠缺，才会产生侮辱尤其是虐待儿童的现象，因此，岗前和不断的培训是非常必要的，这方面可由民间专业的服务机构和团队提供，可以采用志愿服务或政府购买服务的方式进行。）

 

    第五条【建设要求】儿童福利机构的建设水平应当与当地经济和社会发展相适应。

儿童福利机构的建设资金和管理资金应当按照财政预算管理程序申报，经审核后从财政预算中安排。

（意见：儿童福利机构的建设应符合《儿童福利院建设标准》，儿童福利机构的管理应符合《儿童福利机构基本规范》，儿童福利机构的经费，应不低于《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》的标准，并与当地的经济和社会发展水平相适应，并应随着每年度的经济增长进行增加。对于，某地区残障或特殊需要儿童的增加，应有特别经费以应对增加的特殊需求儿童。

上述养育标准中应反应不同性别、健康状况、及年龄阶段儿童的不同需要，经费的使用应根据不同需要配置。）

 

第六条【社会参与】鼓励自然人、法人或者其他组织通过捐赠、设立公益慈善项目、提供志愿服务等方式，帮助支持儿童福利机构开展服务。

（意见：建议增加政府购买专业服务的方式，与儿童福利机构共同开展孤残儿童的服务工作）

第七条【表彰奖励】对在儿童福利机构服务和管理工作中做出突出成绩的单位和个人，依照国家有关规定给予表彰和奖励。

 

第二章　服务对象

第八条【儿童范围】儿童福利机构收留抚养下列未满18周岁的儿童：

（一）无法查明父母或者其他监护人的；

（二）父母死亡且没有其他依法具有监护资格的人的；

（三）父母没有监护能力且没有其他依法具有监护资格的人的；

（四）经人民法院指定由民政部门担任监护人的；

（五）法律规定其他应当由民政部门担任监护人的。

（意见：应增加其他依法具有监护资格的人明确不承担监护责任的）

 

儿童福利机构可以接受未成年人保护机构、救助管理机构的委托，收留抚养由民政部门承担临时监护职责的儿童。

（意见：建议改为“儿童福利机构应当接受未成年人保护机构、救助管理机构、公安部门等的委托，为处于困境、危险、无人照顾的儿童承担临时监护职责，除非儿童福利机构没有相应的设备和专业人员可以为特殊需要的儿童提供监护责任，并在当地有其他更合适的儿童福利机构可以提供监护责任。临时监护责任为六个月，委托儿童福利机构承担临时监护责任的单位和部门需在六个月内，解决儿童的监护问题，解决不了的，应及时向人民法院提起监护人变更诉讼，在没有其他合适的监护人，或监护人无力、无能、拒绝承担监护责任时，变更儿童福利机构为合法监护人。

儿童福利机构可根据承担临时监护的儿童人数、期间和提供的特殊服务向民政部门按照上述《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》的标准申请经费。）

 

第九条【弃婴接收要求】儿童福利机构接收本办法第八条第一款第（一）项儿童的，应当登记保存以下材料：

（一）属于被遗弃儿童的，登记保存公安机关出具的经相关程序确认查找不到父母或者其他监护人的捡拾报案证明（见附件：《捡拾弃婴（儿童）报案证明》）;

（二）属于打拐解救儿童的，登记保存公安机关出具的打拐解救儿童临时照料通知书（见附件：《打拐解救儿童临时照料通知书》）、DNA比对证明、暂时未查找到生父母或者其他监护人的证明（见附件：《暂时未查找到生父母或其他监护人证明》）及其他与儿童有关的材料。

第十条【孤儿接收要求】儿童福利机构接收本办法第八条第一款第（二）项儿童的，应当登记保存儿童户籍所在地村（居）民委员会提交的经乡镇人民政府（街道办事处）审核确认的以下材料：

（一）父母死亡证明或者宣告死亡的判决书；

（二）没有祖父母、外祖父母、兄、姐及其他符合条件的愿意担任监护人的个人或者组织的证明材料（见附件：《监护人相关情况的证明材料》）；

（三）祖父母、外祖父母、兄、姐没有监护能力的证明（见附件：《监护人监护能力的证明材料》）。

第十一条【父母没有监护能力且没有其他依法具有监护资格的人的儿童接收要求】儿童福利机构接收本办法第八条第一款第（三）项儿童的，应当登记保存儿童户籍所在地村（居）民委员会提交的经乡镇人民政府（街道办事处）审核确认的以下材料：

（一）父母没有监护能力的证明（见附件：《监护人监护能力的证明材料》）；

（二）没有祖父母、外祖父母、兄、姐及其他符合条件的愿意担任监护人的个人或者组织的证明材料（见附件：《监护人相关情况的证明材料》）；

（三）祖父母、外祖父母、兄、姐没有监护能力的证明（见附件：《监护人监护能力的证明材料》）。

第十二条【人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童接收要求】儿童福利机构接收本办法第八条第（四）项儿童的，应当登记保存人民法院的生效判决书。

第十三条【民政部门承担临时监护职责的儿童接收要求】儿童福利机构接收本办法第八条第二款规定的儿童的，应当与未成年人保护机构、救助管理机构签订委托协议，并登记保存以下材料：

（一）属于服刑人员、被强制隔离戒毒人员未成年子女的，登记保存服刑人员、被强制隔离戒毒人员知情同意书、司法判决书或者强制隔离戒毒决定书等证明材料以及接收、照料儿童的有关材料；

（二）属于父母不履行监护职责且经公安机关教育不改人员的未成年子女的，登记保存公安机关进行教育的证明材料和接收、照料儿童的有关材料。

（意见：建议增加：（三） 属于处于被虐待、被性侵、被忽视的儿童，公安机关立案调查的有关材料）

 

第十四条【物品保存】儿童福利机构接收第八条第一款第（一）项儿童的，应当保存儿童随身携带的能够标识其身份或者具有纪念价值的物品。

 

第三章　服务管理

第十五条【入院筛查】儿童福利机构接收儿童后，应当送医疗机构进行体检和传染病检查。

确实无法及时送医疗机构的，应当隔离照料。

第十六条【户口登记】儿童福利机构接收本办法第八条第一款规定的儿童，应当及时到当地公安机关申请办理户口登记。

第十七条【服务内容及基本要求】儿童福利机构应当根据儿童身心健康成长需要，提供日常生活照料、基本医疗、基本康复、义务教育等服务，服务质量应当符合《儿童福利机构基本规范》等有关国家标准或者行业标准。

（意见：有些服务，如医疗、康复等，不应由儿童福利机构提供，儿童福利机构可以与其他专业机构、团队和人士合作，根据儿童不同的情况和特殊需求，提供对应的医疗、康复、心理辅导等服务，该服务可采用志愿服务及政府购买服务的形式。）

 

儿童福利机构应当设置服务必需的起居室、活动室、医疗室、康复室、厨房、餐厅、值班室、卫生间、储藏室等功能区域，并配备符合儿童安全保护要求的设施设备，保障其正常发挥作用。

第十八条【综合评估】鼓励有条件的地方探索建立综合评估制度，按照有利于儿童身心健康成长的原则组织专业人员对儿童开展综合评估，并依据评估结果确定送养、机构抚养和家庭寄养。 

第十九条【抚养方案】儿童福利机构应当考虑儿童个体差异，组织专业人员，为其制定个性化抚养方案。

（意见：儿童福利机构的工作人员每年须接受不少于十小时的在岗培训，培训内容包括儿童营养、照料、心理、残障儿童抚育、康复等内容。该培训应由专业人士和团队提供。）

 

第二十条【生活照料】儿童福利机构应当提供吃饭、穿衣、如厕、洗澡等生活照料服务。

儿童福利机构对于8周岁以上儿童，原则上应当按照性别区分生活区域。女童生活区应当由女性工作人员提供前款规定的生活照料服务。

儿童福利机构提供的饮食应当符合卫生要求、有利于儿童营养平衡、符合民族风俗习惯。

儿童福利机构应当定期对儿童活动场所和设施、物品进行清洗和消毒。

第二十一条【医疗服务】儿童福利机构应当安排儿童定期体检、免疫接种，做好日常医疗护理、疾病预防控制等工作。

儿童福利机构可以通过设立医疗机构或者采取与医疗机构合作的方式，为儿童提供基本医疗服务。

儿童福利机构发现儿童为疑似传染病病人或者精神障碍患者时，应当依照传染病防治、精神卫生等相关法律法规的规定处理。

（意见：根据统计数据，儿童福利机构中80%都是残障儿童，而很大比例是智力及精神障碍，因此，把这部分孩子的养护、照料和康复及教育都放在儿童福利机构是不恰当也无法实现的，这部分的服务属专业、特殊服务，应由专业机构和人士在自愿或政府购买服务下提供，在没有成立独立的儿童权益行政部门前，由民政部门负责监督和管理）

第二十二条【康复服务】儿童福利机构提供康复服务应当具备相应的康复条件，由康复专业人员针对儿童的残疾状况进行康复评估，制订和实施个性化的康复方案。

（意见：康复不仅仅是肢体运动和康复，因此不仅仅需要器械设备，更重要的是专业的培训、指导和服务，将这部分责任全部放在儿童福利机构是不合适的。 长久以来，中国残障儿童重医疗而轻康复，造成残障儿童一辈子需要依赖家庭或国家而生存，也造成很多家庭因为医疗费用和终身照顾成本，而抛弃儿童，因残致孤的现象严重。因此，应逐步转变医学模式为康复模式，为残障儿童提供更多的独立生活的技能和条件，从而减轻家庭及国家的负担。）

 

第二十三条【教育服务】儿童福利机构对符合普通学校入学条件的儿童，应当保障其依法接受义务教育；对符合特殊教育学校入学条件的儿童，应当保障其依法接受特殊教育。

第二十四条【其他服务】鼓励具备条件的儿童福利机构开展特殊教育、社会工作等专业服务。

第二十五条【转送医疗康复等要求】儿童确需跨县级行政区域接受手术医治、康复训练、特殊教育的，儿童福利机构应当选择具备相应资质的机构，并经所属民政部门批准同意。

儿童福利机构应当履行好监护职责，密切跟进掌握儿童情况，定期实地探望并做好记录。

第二十六条【送养和寄养要求】对于适合送养的儿童，儿童福利机构应当依法送养。儿童福利机构在送养前应当将儿童的身心健康状况、智力水平、患病及残疾状况等重要事项如实告知收养申请人。

对于适合家庭寄养的儿童，儿童福利机构应当按照《家庭寄养管理办法》的规定为其选择符合条件的寄养家庭。

    第二十七条【委托抚养要求】儿童福利机构确因机构内床位有限或者不具备抚养儿童专业条件的，经所属民政部门批准同意，可以委托本市其他儿童福利机构抚养。

儿童福利机构开展跨县级行政区域的抚养，应当经过共同上一级人民政府民政部门同意。

儿童福利机构不得跨设区的市级行政区域开展儿童抚养。

  第二十八条【社会服务】具备条件的儿童福利机构可以面向社会上有需要的儿童及其家庭提供康复训练、特殊教育、心理疏导等服务。

第二十九条 【儿童离院】在机构内养育儿童、被寄养儿童出现下列情形的，儿童福利机构应当为其办理离院手续：

（一）父母或者其他监护人出现的；

（二）父母恢复监护能力或者有具备监护资格的人的；

（三）未成年人保护机构、救助管理机构解除委托的。

前款第（一）项规定的儿童离院的，儿童福利机构应当登记保存公安机关出具的儿童确属于走失、被盗抢或者被拐骗的结案证明、所在地村（居）民委员会出具的父母或者其他监护人与儿童关系的证明以及父母或者其他监护人居民身份证等材料。

前款第（二）项规定的儿童离院的，儿童福利机构应当登记保存村（居）民委员会出具的其父母具备监护能力或者有具备监护资格的人的证明材料（见附件：《监护人监护能力的证明材料》）；父母或者其他具有监护资格的人居民身份证等材料。

前款第（三）项规定的儿童离院的，儿童福利机构应当登记保存未成年人保护机构、救助管理机构出具的解除委托的相关文书。

儿童离院的，儿童福利机构应当出具儿童离院确认书（见附件：《儿童离院确认书》）。儿童父母或其他监护人以及未成年人保护机构、救助管理机构应当签字确认。

第三十条【成年安置】由民政部门担任监护人的儿童年满18周岁后，儿童福利机构应当报请所属民政部门提请本级人民政府解决就业、就读、特困供养等安置问题。

（意见：一直生活在福利机构的儿童即使满足了义务教育条件，也可能在没有家庭、机构支持的情况下完全独立的生活，借鉴一些国际做法，儿童福利机构可与专业团队和机构合作，对满18岁的儿童进行融入社会、职业技能、安全常识等方面的3-6月的培训，以帮助他们顺利进入社会、独立生活。）

 

 第三十一条【死亡处置】儿童在医疗机构死亡的，儿童福利机构应当取得医疗机构出具的《死亡医学证明》。儿童在非医疗机构因突发疾病等原因经急救机构确认死亡的，儿童福利机构应当及时报请公安机关到场处置并出具死亡鉴定书。

儿童福利机构应当及时将儿童死亡情况报告所属民政部门，依法做好户口注销等后续工作。

 

第四章　内部管理

 第三十二条【管理制度】儿童福利机构应当按照国家有关规定建立健全安全、消防、卫生、应急、财务、档案管理、信息化等制度，并确保各项制度落实到位、落实到人。

 第三十三条【安全要求】儿童福利机构应当落实岗位安全责任，编制应急预案，开展安全教育和培训，实行24小时值班制度，保护儿童人身财产安全。

  第三十四条【安全保卫】儿童福利机构应当建立安全保卫制度，在各出入口、接待大厅、楼道、食堂等公共区域、观察室及婴幼儿居室等特殊区域安装具有存储功能的视频监控系统。监控录像资料保存期不少于3个月，载有特殊、重要资料的存储介质应当归档保存。

第三十五条【值班巡查】儿童福利机构应当建立值班巡查制度。值班人员应当熟知机构内抚养儿童情况，做好巡查记录。值班人员在交接班时，应当对患病等特殊状况儿童重点交接。

第三十六条【消防安全】儿童福利机构应当依法履行消防安全职责，健全消防安全管理制度，实行消防工作责任制，配置、维护消防设施、器材和监控系统，开展日常防火检查，定期组织灭火及应急疏散消防安全培训和演练。

第三十七条【食品卫生】儿童福利机构内餐饮制作（供应）部门应取得食品药品监督管理部门的餐饮服务许可；食品采购、验收、加工、储存、运送等流程均应当符合相关食品安全管理规定。

第三十八条【执业许可】儿童福利机构设立教育、医疗、康复等机构的，应当依法取得相应执业许可，配置相应设备、人员，接受相关业务主管部门管理监督。

第三十九条【应急管理】儿童福利机构应当制定疫情、火灾、食物中毒等突发事件的应急预案。发生突发事件时应当在做好应急处置的同时，按规定及时向所属民政部门和有关部门报告。

第四十条【财务管理】儿童福利机构应当建立健全财务会计制度，依法使用资金，专款专用，不得挪用、截留孤儿基本生活费等专项经费。

儿童福利机构接受捐赠财物要符合国家有关规定。货币捐赠应直接存入专用账户。交由儿童福利机构统一分配的非货币性捐赠应当登记入库，纳入儿童福利机构实物账册统一管理。

儿童福利机构应当及时向捐赠人反馈捐赠款物使用情况，并接受其监督。

第四十一条【档案管理】儿童福利机构应当健全儿童档案管理制度，做到一人一档。设置专门场所，保存儿童重要档案资料。

    第四十二条【信息管理】儿童福利机构应当加强信息化管理，依托全国儿童福利信息管理系统，及时采集并录入所有儿童的基本情况及医疗、教育、康复等信息，并定期更新数据。

第四十三条【肖像隐私保护】儿童福利机构应当注重保护儿童的肖像权、隐私权。未经主管民政部门同意，儿童福利机构不得公开使用儿童相关影像资料。

第四十四条【涉外管理】儿童福利机构与境外组织开展活动和合作项目的，应当按照国家有关规定办理相关手续。

第四十五条【人员配备】儿童福利机构应当根据工作需要设置岗位。从事医疗卫生等服务的专业技术人员，应当持相关的国家职业资格证书上岗，其他专业人员应当接受职业技能培训并持证上岗。

第四十六条【工作保障】儿童福利机构应当鼓励、支持工作人员参加职业资格考试或职称评定，按照国家有关政策妥善解决医疗、教育、社会工作等专业技术人员的职称、工资及福利待遇。

儿童福利机构工作人员着装应当整洁、统一。

 

第五章　保障与监督

第四十七条【促进措施】县级以上地方人民政府民政部门应当支持儿童福利机构发展，协调落实优惠政策和保障措施。

第四十八条【培训管理】县级以上地方人民政府民政部门应当制定培训计划，定期组织对儿童福利机构相关人员进行培训。

第四十九条【人员及待遇保障】鼓励县级以上地方人民政府民政部门通过政府购买服务、引入公益慈善项目等多种方式保障儿童福利机构专业服务人员数量和人员工资待遇。

第五十条 【监督检查】县级以上地方人民政府民政部门应当建立健全日常监管制度，对其设立的儿童福利机构及工作人员履行下列监督管理职责：

（一）督促儿童福利机构建立健全内部管理制度，规范服务流程，加强风险防控。

（二）对执行儿童福利机构管理相关法律法规及本办法情况进行监督检查；

（三）对违反儿童福利机构管理相关法律法规行为及本办法行为，依法给予处分；

（四）负责儿童福利机构监督管理的其他事项。

省、设区的市级人民政府民政部门应当加强对下级民政部门的指导和监督。

第五十一条【民办监管】民政部门对收留抚养弃婴、孤儿的社会服务机构和个人，应当会同公安、宗教事务等有关部门责令其停止收留抚养活动，并将收留抚养的弃婴、孤儿送交儿童福利机构。对已经和民政部门签订委托代养协议的，应当加强监督管理。

（意见：随着中国市场经济的发展，民间财富已经积累到一定程度，在政府部门监督和管理下，开放儿童福利机构，以满足更多孤残儿童、受虐待、无人照顾儿童的抚养、照顾需求，是减轻政府负担、整合社会资源，群策群力的方式，不应阻断，反而应该引导社会力量依法依规的服务于社会中最弱势的群体-儿童）

 

第五十二条【儿童福利机构责任】儿童福利机构及其工作人员有违反本办法情形的，由民政部门责令改正，并按照管理权限对直接负责的主管人员和其他责任人员给予批评教育、行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    第五十三条【民政部门责任】民政部门及其工作人员违反本办法有关规定，由上级行政机关责令改正，并按照管理权限对直接负责的主管人员和其他责任人员给予批评教育、行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

第六章　附则

    第五十四条【施行日期】本办法自  年  月  日起施行。