行政化是慈善机构命门

本文首发于《财经》杂志，作者为本所夏楠律师

一个小女生的微博炫富，通过波纹效应迅速成为公共话题，牵连“商业系统红十字会”最后进入媒体聚焦的视野，这整个过程完全是一次偶然的事件；而“商业系统红十字会”自中国红十字会常务理事会批准成立十年以来，未经公告，潜滋暗长。可见红十字会的信息披露工作，做的是何等糟糕。

在红十字会这场信任危机的诸多评论中，有一种批评，直指中国红十字会的身份问题。其认为，红十字会作为民间性的国际组织，同时接受政府拨款、人员编制享受公务员待遇，“说是社会团体却是副部级单位，说是国家单位却又是国际民间组织”，性质不清，不是合适的捐赠对象。

准确地讲，中国红十字会的法律属性应属于中国行政法第十七条之规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，学理上称为“公法人”。公法人有别于政府机关与事业单位，对内，其享有自治的权利，对外，其在法律授权范围具有一定的公共管理职能。它的本质是社会团体，而非“国家”这一行政主体的一部分。

同时，法律赋予的公共管理职能，又使得它与一般的社会团体区别开来。

红十字会这类公法人的存在与发展，本是行政管理观念的巨大进步。上世纪80年代前后的西方行政改革，使得公共服务这一概念被大大扩展。公共服务不仅包括广义政府的立法、司法、行政三个分支，而且包括非营利部门。公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织，成为全社会开放式的管理体系。政府是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。这一行政管理观念的变革，产生了许多西方发达国家的政府再造运动。

在中国，这也是见于政府工作报告的改革目标之一。

行政机关的特色，在于从上至下的命令、绩效管理与奖惩制度。其保密趋向，更是造成公民与政府之间存在隔膜。公共行政社会化则要求政府有所为，有所不为，成为职能收缩的有限政府，向小政府和大社会的管理趋势发展，以提升政府工作效率。

西方国家的经验表明，慈善与公益事业，可以由社会经营，并运作良好。如果其中掺入了行政干预，反而会损害这些组织的生命力。

正因如此，红十字运动将“独立”作为其七大工作原则之一：“本运动是独立的。虽然各国红十字会是本国政府的人道工作助手并受本国法律的制约，但必须经常保持独立，以便任何时候都能按本运动的原则行事。”

那么，中国红十字会的运作原则应是什么？首先，作为国际红十字运动的一部分，它应信守国际红十字章程确立的基本原则；其次，作为自治的公法人，应以民主形式产生领导决策人员；同时，作为公募机构，其财务及项目应向社会公众公开，并接受质询和监督。

公法人资格的赋予，使得其具有自治属性，财权与事权得以自主。这一资格既代表着荣耀，也意味着权利与责任。

自治属性要求其依民主体制，循级而上建立决议机关和内部监察机制，其预算、会计、审计等，必须合乎法定标准。也就是说，公法人的内部治理结构，包括决议、监察、财务制度，应当较之政府机关和上市企业更加细腻严密。

遗憾的是，我们在中国红十字会身上，看不到这样的完善治理。中国《红十字会法》与中国红十字会的章程，虽然也原则性规定了会员代表大会、理事会、常务理事会等层级选举的系统，但是选举规程的缺失，使得理事会高悬虚置。内部监察与信息披露，更不知从何谈起。

原因何在？ 1996年11月7日，《中国红十字会总会机关参照国家公务员暂行条例管理的实施方案》下发，将红十字会总会从会长到办事员的工作人员，全部纳入国家工作人员范围，参照《国家公务员暂行条例》进行管理，实行职务级别工资制。

这样一来，国际红十字运动的“独立”原则，便发生本质变化。本以独立为基本工作原则的红十字会，立足于一个科层式的行政机构，怎么会产生像样的内部监察？

类似的问题不仅仅出在红十字会身上。中国社会转型过程中拥有了自治属性的各类公法人，包括律师协会、医师协会等等组织，也面对着同样的诟病。

行政干预破坏了它们的内部治理，使其与法律设立公法人的社会自治目标背道而驰。借法律赋权聚敛财富、借非政府组织身份回避内外监督，这样有了独立的财权与事权，却无选举无监察的治理结构，极易孳生出欺骗与腐败。

世界红十字运动兴起已有近150年的历史，其慈善成就有目共睹，累积了丰厚的组织工作经验。中国红十字会若能承袭这些经验，不难成为中国社会自治的榜样力量。

红十字会面对的信任危机，也并非始于今日；汶川地震中、上海天价餐费发票事件中，对红十字会的种种质疑从未中止过。公信力是红十字的生命，这一次的“商红十字会”事件，是真也好、假也罢，都显示出公众已然对其难有信任，疾已入骨髓，变将生肘腋。

暂未延及的那些社会自治组织，能否以红十字为鉴？