自WTO视角解读反服贸运动
本文首发于《财经》杂志，作者为本所夏楠律师。
自三月十八日在台湾突起的反服贸运动，对两岸民众关系造成相当的影响。“服贸协定”仅是两岸间一系列经贸协议中的一种，是循WTO规则建立的“两岸经济合作架构协议”（ECFA）而来。在台湾，围绕ECFA的程序及实体争议业已持续四五年之久；只是“三一八学运”以占领立法院的激烈形式，将这场争端推向最高潮。欲阐明个中曲折之处，必须回顾服贸协定的来由过往。
从WTO说起：服贸协定之由来
2001年 11 月 9 日，多哈 WTO 部长级会议全体会议以协商一致的方式通过中华人民共和国的“入世”申请； 两天后，“中华台北”以“台澎金马单独关税区”的身份加入WTO。连同此前加入的香港、澳门，至此我国在WTO体制下出现首次“一国四席”的局面。
由于WTO多边谈判进程缓慢，服务贸易总协定（GATS）与GATT1994第24条准许会员协议组成自由贸易区（FTA）或区域自由贸易区（RTA）并签订双边或多边自由贸易协定，以加强经济贸易往来。目前已签订的RTA和FTA当中，以欧洲联盟与北美自由贸易区为最具规模的代表，在亚洲则有东盟十国与中国、日本、韩国共组的“10+3”机制。区域自由贸易协定旨在促进会员国间商品、服务、资本、技术和人员的自由流动，实现区域内贸易自由化，是WTO多边贸易体制的重要环节。
而台湾自加入WTO以来，由于政治经济等种种因素，仅与五个贸易量甚小的中美洲国家达成了FTA，对其出口贸易额仅占全球出口总额的0.187%（ECFA服务中心， 2014）。由于韩国的产业结构与产品都与台湾有相当高的相似性，台湾视韩国为主要竞争对手；若南韩产品可以自由进出10+3地区，而台湾产品却必须支付额外的关税才得以进入时，对台湾产品竞争力势必造成产生一定的冲击。长此以往，台湾将丧失经济成长的动能，最终在世贸体系中被边缘化。
就服务业而言，台湾行政院、台湾大陆委员会经济部（2004）过去 10 年来服务贸易总量之全球排名中，新加坡从第 15 名进步至第 8 名，韩国从第 14 名进步至第 12名，日本从第 4 名微幅後退至第 6 名，台湾则从第18名退步至第 27 名。学者Lampton（2008）更以“累积性孤立”一词描述台湾的处境。
在此背景下，马英九政府试图从大陆市场破局，通过与中国大陆签订FTA，打入东亚“10+3”及世界贸易体系。大陆方面亦将经济往来作为对台工作的策略重心。双方遂于2010年6月签署“两岸经济合作架构协议（ECFA）”，台湾于2011年5月六日致函WTO秘书处，就两岸ECFA向WTO进行早期通知。台湾行政院大陆委员会在《ECFA政策说明》（2009）中强调，“推动ECFA，毫无疑问是台湾加入区域合作协定及与各国洽签FTA，重返世界经济舞台的敲门砖。”学者马准威更将ECFA形容为“台湾与国际FTA体系接轨政治关卡的除去者”。
ECFA在WTO体系下的合法性，来源于GATT1994第五条：各缔约国在正式建立FTA之前，可以签订一个前置性和过渡性的临时协议，并“在一合理持续时间内”（一般为10年）消除绝大部份及其他有关商业贸易的限制，最终缔结自由贸易区。在ECFA的框架下，包含了减除货品贸易关税障碍、减除服务贸易限制措施、促进投资、产业交流合作等若干措施。
两岸自2010年来不断磋商，于2012年8月签署“海峡两岸投资保障和促进协议”与“海峡两岸海关合作协议”、于2013年6月签署“海峡两岸服务贸易协议”，而更为敏感的货品贸易协议尚在谈判当中，因反服贸运动的影响，尚是前途未卜。
两岸经贸现状与ECFA的抵触
由于ECFA是自WTO规则而来，且主体均为WTO成员，ECFA框架下包括“服贸协定”在内的若干个两岸协议，不仅须服从两岸法律的规范，也须服从WTO规则的规范和调整：其相关协定不可违反 WTO 规则，涉及 WTO 规则的概念的解释和适用有赖于 WTO 规则的解释。
两岸经贸往来并非自ECFA始。事实上，两岸间早已存在一种不对等的贸易状态：1980年代开放台资进入大陆，并在近十年实现“三通”，《经济学人》杂志2009年的文章称，台湾已在中国投资数十年，台湾统计约有超过5%的人口居住在大陆营商（经济学人， 2009）。向前、伍逸豪（2014）等学者指出，在台湾并未对大陆履行加入WTO的条件下，台湾禁止大陆共2194种商品输入，占台湾全部进口商品总数的20.3%；与此同时，台湾对大陆的顺差逐年升高。由于中国大陆在ECFA的“早期收获清单”中对台湾进行大规模让利，台湾对大陆2013年的贸易顺差达21%，计1160亿美元。
对于“服贸协定”，台湾官方做了如下评判：“……大陆开放程度较高，其承诺开放 80 项 ， 均超出其在 WTO的开放水准。我方承诺对陆资开放 64 项，都是我国于WTO 所承诺的项目，其中 27 项已开放，仅 37 项是新增或扩大开放项目……”（台湾行政院、台湾大陆委员会经济部， 2004）ECFA作为过渡性自由贸易协定，其签订后若要被WTO接受，双方即必须先落实当初加入WTO时所作的承诺。仅以服务贸易承诺而言，根据台湾在2002年加入WTO时所提出的“服务业特定承诺表”，台湾在“商业据点呈现”方面所作的承诺为：“除在下述特定行业列有限制措施者外，外国企业及个人（包括中国企业及中国人）得在我国进行直接投资（设分公司或子公司等）。”而在“自然人呈现”方面所作的承诺包括：“跨国企业内部调动人员得入境并居留，惟初次居留期间为三年，不过可申请展延，每次一年，且展延次数无限制。”、“受我国（台湾）企业雇用的自然人得入境并居、停留，但不得超过三年。”
而九十年代至今，台湾方面一直以《两岸人民关系条例》对WTO承诺进行技术性违约。该条例第十一条规定，“雇用大陆地区人民在台湾地区工作，应向主管机关申请许可……经许可受雇在台湾地区工作之大陆地区人民，其受雇期间不得逾一年”。
两岸服贸协定中有关人员居留的条款，亦成为此次抗议运动的核心争点之一。因服务业具有显着的“在地化”特点，开放服务业必然包含着开放人员往来。本次两岸签署的服贸协定，对自然人所作的居留权限制，亦采三年为期限，准许居留的人员范围亦未超出WTO承诺范围。可以说，这一条款是在遵守WTO承诺基础上达成的。
进一步而言，两岸签订ECFA十年后发展为自由贸易区时，除少数特定开放的行业外，绝大部分（substantial,90%-95%）的就业资格限制应被排除。以律师行业为例，按WTO规则，大陆律师可凭执照到台湾提供法律业务服务；但台湾目前仍以两岸人民关系条例禁止大陆律师在台湾执业。若严格遵循WTO规则，《两岸人民关系条例》与台湾律师法第三条（规定仅中华民国人取得律师资格经训练合格者方得充任律师）即必须被修正。
WTO下“一国四席”的架构，并非单纯的贸易问题。长期以来北京方面不愿通过WTO程序控告台湾，以免与台湾平等地成为原被告，这是为“面子”牺牲“里子”的做法，将政治考量置于经济利益之上。
服贸协定应与WTO承诺对照审查
此前国民党与民进党均同意ECFA应送立法院表决，但在审查方式方面存在争议：国民党表示应就全案讨论表决，民进党则主张逐条审议。台湾学者林彦榕、王瑞婷（2010）总结指出，在台湾学界，亲蓝学者视为宪法规定中的“国家重大事项”，“准用”“条约案”审查；泛绿阵营则诉诸舆论，强调逐条审议的必要性，甚至提出“公投”作为反击。
2009年开始，台湾反对ECFA的人士即向行政院“公民投票审议委员会”申请，要求对ECFA进行“全国性公民投票”，其理由为ECFA系重大政策，应据《公民投票法》启动公民复决权。提出申请的领衔人包括蔡英文及台湾团结联盟主席黄昆辉等，被公审会驳回。黄昆辉等遂先后诉至台北高等法院及最高行政法院。最高行政法院以中央选举委员会程序瑕疵为由，要求其重新组织召开听证会；（黄昆辉诉中央选举委员会案，2012）2012年7月19日召开的“两岸经济协议全国性公民投票案听证会”上，提案人及多名立委认为听证程序不公，离席抗议，使听证会最终不了了之。
此次“三一八反服贸运动”，诉求几经变化。第一天冲进立法院议场之后，学生们的诉求是“七成五台湾人民要求逐条审查”；接着转为要求“退回服贸，扞卫民主”；其后来转为“先立法，再审查”，并提出《两岸协定缔结条例草案》（苹果日报， 2014）。除学生之外，若干法律团体亦发声要求对服贸协议进行逐条审查：“我们郑重呼吁，立法院全体委员应体察服贸协议对国家与社会之重大影响，撤销国民党团及其党籍委员乱法之举，以国会应有的严谨及正当程序，对服贸协议进行逐条实质审查，毋负宪法与人民之付托。”（台湾法学会、中华民国律师公会全国联合会， 2014）这种对服贸进行逐条审议的诉求，在台湾法律上并非没有理据。《两岸人民关系条例》第5条第2项规定台湾与大陆之间“协议之内容涉及法律之修正或应以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核转立法院审议；其内容未涉及法律之修正或无须另以法律定之者，协议办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核定，并送立法院备查”。
理论上，只有对服贸协定进行逐条审议，才能确定此协议是否属于“涉及法律之修正或应以法律定之者”。很显然，服贸协定与台湾若干现行法律相冲突，起码《两岸人民关系条例》本身即在需修正之列；应通过“审议”而非“备查”的程序。
此前各个阵营将争论焦点集中在服贸协定的性质属于“行政命令”或“条约案”抑或“准条约案”上。性质不同，审查标准即不同。笔者以为此种争议并不重要：无论是坚持全案审议的马总统，还是坚持逐条审议乃至主张退回服贸的反对派，都有意无意地忽略了服贸协定的WTO背景。
台湾司法判例及行政机关函释皆认为，条约之效力应优于国内一般法律而居于特别规定之地位，故一般法律与WTO承诺相抵触时，应优先适用条约之规定；大陆方面亦然。
故，对双方而言，即使是对服贸协定进行逐条审查，也应该是与“入世”时签署的开放承诺表对照审查，而非单纯对照其国内法进行审查。甚至服贸协定中不满足其WTO承诺的开放部分，应在审查中补足。换句话说，ECFA及其后的一系列两岸经贸协定，大部分的条款只是对WTO承诺的再次激活。无论是行政部门、立法部门或人民公投，都不应再行否决未超越WTO承诺表的服贸条款。
回归WTO承诺，破解服贸困局
纵观台湾近年来一系列反ECFA的社会运动，直至此次三一八学运，可看出台湾社会利益诉求多元化的一面。笔者试将此一系列运动的肇因归结如下：
其一为党争因素。学者郑安茹（2013）以统计指出，对ECFA的评判与蓝绿有显着的相关性。对ECFA经济影响持正面评估者，较可能经常接触泛蓝媒体，也较支持泛蓝政党；反之持负面评估者，并较可能投票给泛绿候选人。而两党本身对ECFA经济影响的争论中，国民党强调台湾被边缘化的危机及ECFA对出口的促进作用；民进党则指责马英九政府黑箱作业，忽略ECFA对小业主及就业的冲击。于国会久久相持不下，遂成如今之局。以至于有学者称，“国民党及民进党，这两个党为了选举，都过份消费了ECFA的现实利益及得来不易的成果。”（谢正一， 2011）尽管余英时先生言之凿凿地称三一八学运，“是一次自动自发的公民运动，而以青年学生为运动的主体，绝不可误解为反对党的政治操纵”，我们仍难免从此次学运中看出党争的痕迹。如学运领袖林飞帆在3月22日号召全台湾民众包围各地国民党党部，再如民进党列位大佬夜赴立法院“站台”，苏贞昌并向马英九提出警告：“马总统动手的时刻，就是下台的时刻。”在蓝营内部，王金平与马英九交恶已久；遂于学生攻占立法院之后，在三个星期间采高高挂起之消极态度，坐看马英九焦头烂额，令人想起“赋闲养疴”的袁世凯。
其二为世代因素。近年来青年学生渐成台湾社会运动之主力，与台湾社会经济结构相关联。在2009年8月的统计中，台湾20-24岁的青年失业率竟然高达16.28%，是所有年龄层最高的；台湾的长期失业变化趋势已经变成年轻化、高学历化、初次寻职化，年青人逐渐成为长期失业者的多数（孙友联， 2010）。早在数年前，台湾即有学者预测，社会贫富差距仍持续恶化的背景下，年轻世代将更积极参与社会运动。并以近年来的香港、2011年伦敦的中下阶层失业青少年暴动，以及美国占领华尔街的左派青年运动相类比（林宗弘、胡克威， 2011）。与之相类者，尚有2006年法国的反对青年首次就业方案（Anti-CPE）学运。“反黑箱服贸民主阵线”在此次学运后的一份声明中，指责全国工业总会反对调涨基本工资，是“青年贫穷化”的原因。
其三为身份认同因素。以“反服贸”为名的三一八学运，服贸议题本身却淹没于现场的文宣口号，以“爱台湾”、“同胞须团结”、“守护台湾民主”等强调台湾主体性的口号相号召。冲击行政院前夕，学运领袖林飞帆向群众喊话：“各位！你认为我想当中国人吗？所以！我们都不想。”
有研究指出，隐藏于理性自利背后的感性认同，是影响台湾民众看待两岸议题的真正关键。2008 年“五二○”之后，两岸关系改善所带来的大利多，反而加速了台湾民众的“台湾人认同”态度（陈陆辉、陈映男与王信贤， 2012）。大陆以经济让利之举争取台湾民意，很可能成为一失败的政策。
其四为阶级因素。许多ECFA及服贸协议的反对者，所持主要观点有四：一是对本土劳工就业的冲击。虽然中国劳工无法来台工作，但台商赴中国投资就是为中国劳工创造工作机会，同时也使得台湾劳工的工作机会减少；二是台商与高级雇员长期居住于大陆，自然减少在台湾的消费；三是ECFA或有利于石化、机械等产业，但对纺织、建材、家电、制药等传统制造业将造成较大冲击；四是从大陆的让利政策中受惠的只是资产阶级，两岸工人长期处境将恶化（林柏仪、陈书涵， 2013；邱俊荣， 2010；吴荣义， 2009）。民进党方面则宣称，若台湾与中国签署ECFA，原本在台湾的生产线不但将整个移到中国， 同时也会把产品回销台湾与本土企业做低价竞争，造成更多的本土企业关厂歇业，冲击内需产业的生存。将有超过四百万以上工农的生计受到威胁，以农畜业为最。（民进党政策会， 2009）通常认为，工人阶级倾向于认同左翼经济观，并支持贸易保护主义；而三一八学运中却出现了吊诡之局面：在这场运动中，最早、最明确站出来“挺服贸”的，恰恰是劳工群体。3月26日，台湾劳动人权协会等十四个工会组织发表联合声明：“可以创造工人就业机会的服贸协议，却有这么多人出来反对，不知大家要把工人逼到那里？”、“希望早日落实服贸协议，给劳工一个稳定工作的环境，增加劳工就业机会并提高工人所得。”这一声明，无疑造成了借劳工话语反对服贸者的尴尬，也使观者不得不对台湾社会之复杂程度作出重估。
总之，在这场占领立法院，夺走世界媒体眼光的反服贸运动中，包含着台湾社会各个利益群体对服贸不同的认知与诠释。反服贸阵营中，有反对马政府程序不公者，有反对服贸内容者，有从意识形态出发反对自由贸易者，有借反服贸为筹码为党争者，亦有借反服贸运动塑造台湾主体性，并反对与大陆接触者。而支持服贸的群体，亦是为数众多。
三一八学运虽进入了暂时休整，总有卷土重来之时。两岸经贸的将来似乎已陷入难解之困局。更何况服贸之后，还有更敏感的货贸；协议签罢，还要进入具体的经贸往来。社会分歧巨大，而行政、立法机关的权威业已丧尽；在如此情势之下，回到WTO的框架之中，先按照双方既存的WTO开放承诺履行各自义务，再徐图更进一步的贸易往来，或是唯一的破局之法。